基层是国家治理的“最后一公里”，也是服务人民群众美好生活需要的“最先一公里”，是党心与民心、政策与行动、理论与实践的交汇点。保基层运转，关乎社会稳定、民生幸福，更关乎全面小康和脱贫攻坚的成败。
面对新冠肺炎疫情的冲击，4月17日中央政治局会议明确提出，要把“保基层运转”作为“六保”的主要任务之一。5月22日，李克强总理在政府工作报告中再次强调要把包括“保基层运转”在内的“六保”作为今年各级政府的重点工作。按照党中央、国务院的系统谋划与统一部署，江苏立足省情现实，随即启动“保基层运转”任务落实工作。经过一段时间的多举措推进与努力，江苏有效实现了基层运转的正常有序，满足了特殊情况下人民群众的各种需要。然而，在决胜全面小康、决战脱贫攻坚的关键时刻，进一步夯实基层运转的基础、提升基层运转的效能，依然面临着大量的挑战，需要从“加减乘除”四个方面着手，“稳”字当头，兜牢兜实民生保障底线，确保经济社会平稳健康发展。
做好财政“加法”，力保后顾无忧
保基层运转，离不开财政的强力支持。突如其来的新冠肺炎疫情在收支两个方面对基层运转造成了前所未有的冲击。一方面，财政收入下行压力增大。税收在我省一般公共预算收入中占比超过八成，但疫情带来的经济下行打破了税收增长的常态轨迹，今年1-6月份江苏全省GDP增速为0.9%，远低于去年同期水平。经济下行也反映在了财政收入上。数据显示，今年上半年江苏全省一般公共预算收入4741.19亿元，下降2.8%。另一方面，财政支出压力增大。为做好防控疫情、兜住民生底线、助企纾困等方面工作，各级政府的短期支出急剧增长，仅上半年全省用于疫情防控的直接资金高达77.8亿元，为企业减免税费累计1223.8亿元，发放稳岗补贴资金64.3亿元。
除了财政收支上的剪刀差带来的巨大压力外，另一个挑战就是区域间地方政府财力上的冷暖不均。考虑到基层是疫情防控、社会稳定、民生保障等方面的责任主体与行动主体，短期内要完成的事项、需要投入的人手都在大幅增加，维持运转的资金支出缺口必然随之而来。多重因素叠加使得保基层运转的财政压力凸显。特别是对于那些一般公共预算收入下降幅度过大的地市来说，仅凭一己之力来解决基层运转的资金缺口恐怕较为困难。
必须做好财政上的“加法”工作，让保基层运转工作后顾无忧。首先，要用好中央政府的临时性转移财政。要全额、及时地将中央增加赤字和发行抗疫特别国债分配给我省的资金下达到市县。其次，要做好财政资金时间上的错峰配置。今年是一个情况比较特殊的年份，突发性支出集中在上半年。为此，可以考虑把本年度市县基本财力保障机制奖补资金和均衡性转移支付资金提前下达，让地方政府、基层政府“手中有钱”。第三，要做好财政资金区域上的统筹配置。当前，出现财政收入困难的地市，除了传统的苏北地区外，还涉及到了苏南地区的镇江、苏中地区的扬州。因此要针对这一新情况，科学、合理地在地市间进行统筹。第四，要在财政收入上挖潜力、调结构。一方面，各地市特别是财政压力较大的地市，要全面梳理本市资金情况，积极盘活存量资金、沉淀资金，该回收的一律回收国库，用于基层公共服务、民生保障等重点领域。另一方面，要对年度的财政支出结构进行优化，对于不紧急、非必要的支出，能减则减，能收则收，把资金集中于保障人员工资、机构运转等方面。
探索考核“减法”，杜绝形式主义
基层的主要功能，本来就是为老百姓、为市场主体提供服务的。同时又不得不接受来自上级部门的各种“考核”。比如在疫情防控最为紧张的时候，基层工作人员在做好下沉、排查、管理工作的时候，每天还要花费大量时间与精力完成来自于不同部门的大同小异的各类表格；调研中，南通某社区负责人明确提到，有条口职能部门为“刷存在感”，拍脑袋下派一些完全脱离社区真实需要的工作任务，导致基层只能临时抱佛脚来配合“表演”。
习近平总书记反复强调，要“在务实功、求实效上下功夫，力戒形式主义、官僚主义”。今年5月江苏省委办公厅、省政府办公厅联合印发《关于深入解决形式主义突出问题持续为基层减负的通知》，制定了“减负20条”，力图解决长期以来困扰基层运转的形式主义、官僚主义问题。然而，从客观效果上看，这一问题依然不容乐观。在“痕迹管理”等压力下，基层依然要抽出大量的人手、精力与时间来应对来自于上级部门的种种考核。
因此，我们唯有切实探索做好考核上的“减法”工作，才能让保基层运转工作轻装上阵。首先，要优化“痕迹管理”的事项内容。对于确有必要、符合治理现代化规律的“痕迹”事项，要进行科学管理。其次，要控制“痕迹管理”的事项频次。某些事项不需要每月考核、每季度考核的，可以归并到年终集中考核。再次，要管住上级部门的“手”。建议相关部门就职能部门摊派至基层的事项作合理区分，及时删除不必要的事项考核。最后，要压缩文山会海与无效调研，坚决杜绝“发言10分钟，落座大半天”的形式主义，力行“真调研、调研真、调真研”，把脚板踩在大地上，真正走进百姓家倾听百姓心声，了解政策效果。
做足激励“乘法”，激活内生动力
调研显示，当前影响基层运转的另一个深层次问题就是“压力大，动力小”。所谓“压力大”，就是基层普遍存在人少、事多、难度大的问题。很多部门往往只有两到三个人，却要承担整个社区的工作。同时，老百姓的诉求也各不相同，有些个性化的需要超出了制度规章的范围，工作人员面临既要完成办理相关事项又无据可依的困境。所谓“动力小”，就是基层工作人员的待遇、职业发展前景并不明朗。南通某社区的调研显示，一个大专毕业的专职社区工作人员，每月到手工资不到2000元。除此之外，缺乏上升通道也是影响基层工作人员积极性的一个重要因素。
必须做好激励上的“乘法”工作，让保基层运转工作充满活力。首先，要切实提高基层工作人员待遇。应考虑增加基层工作人员收入弹性，在合法合规的前提下，允许部分年度结余资金补充基层工作人员收入。其次，要有效维护基层工作人员基本权益。基层工作人员既是人民公仆，也是受到法律法规保护的普通公民，在履行自己的工作职责时，理应得到应有的人格尊重与职业尊严，而不是无条件地成为被批评被指责的对象。最后，要设法畅通基层工作人员的上升通道。可以考虑扩大优秀基层工作人员事业编制的规模，让他们在工作中有希望有奔头。
落实制度“除法”，精准发力提效
“上面千条线，下面一根针。”影响基层运转的一个重要因素，就是基层工作的边界过于宽泛、模糊。基层工作，涉及到老百姓衣食住行、生老病死的方方面面，然而有大量的工作并非是机构职能内的本职工作，而是各种行政安排、临时性安排。这些工作，往往会冲淡基层运转的中心职能，导致他们无法聚焦重点。
必须做好体制机制上的“除法”工作，让保基层运转工作“提纲挈领”。首先，要切实明确属地管理责任，制定基层权责清单，让基层聚焦中心、服务重点。其次，更大力度推动基层行政审批改革。全面对标省政府《赋予乡镇（街道）经济社会管理权限指导目录》要求，深入推进基层深层整合审批、服务、执法力量，赋予基层更大自主权，营造基层大胆试、自主试的氛围。最后，要构建基层公共服务的科技支撑体系。积极利用大数据、云计算、区块链等技术成果，提升基层服务的效能。
何 雨（江苏省社会政策所副研究员、博士）
