7月30日-31日，省委省政府召开苏北地区农民群众住房条件改善暨特色田园乡村面上创建工作现场推进会。目前，苏北地区农房改善工作取得阶段性成果，2019年完成10万户农户的住房条件改善任务。按照3年内改善苏北30万户农户住房条件的计划安排，今明两年苏北仍需改善20万户农户住房条件。尽管农房改善的核心是农房，但农户拆旧房和住新房都与宅基地紧密相关。本文通过剖析当前苏北农房改善项目建设中的宅基地问题，提出深化宅基地制度改革助力苏北农房高质量改善的建议。

农房改善四大“宅基地瓶颈”待解

自苏北各地开展农房改善工作以来，切实打造了一批具有地方特色的优秀新型农村集中居住社区，明显提高农民居住质量，有效改变农村宅基地闲置和布局混乱局面，优化了农村建设空间，为有序推进苏北农房改善积累经验，提供示范，成效显著。但与此同时，苏北农房改善也存在一些宅基地领域的问题和瓶颈亟需破解。

安置过渡期居住条件难以保障。农户宅基地搬迁需先拆后建，拆建周期长，容易造成农户先拆旧房但新房尚未建设，短期内无法入住新房。部分地区在安置过渡期内农户居住条件难以保障，势必影响社会稳定。

农房改善资金来源过度依赖宅基地复垦。宅基地复垦主要以城乡建设用地增减挂钩方式进行，复垦节余指标产生和交易耗时长，且随着跨省对口扶贫地区增减挂钩节余指标交易的实施，苏北地区增减挂钩节余指标交易规模和价格均受冲击，农房改善资金筹措困难加大。数据显示，部分县区农房建设资金来源于土地交易资金的比例高达40%，且有个别市2020年库存增减挂钩指标在4万亩以上。

农房改善过程中宅基地退出不彻底，再利用不充分。目前，农房改善以留村改善为主，个别区县搬迁农户留村比例超过50%，进镇、进城比例不高，甚至存在未退出宅基地的非搬迁农户进镇、村购房问题。同时，退出宅基地的再利用以复垦为主，用于发展农村产业的比较少，带来的价值低。

宅基地退出政策不统一，新旧政策缺乏合理衔接。苏北农房改善过程中，农户面临拆旧房、搬迁和失去原有宅基地等利益损失，并且农户旧房搬迁程序、搬迁补偿标准、原有宅基地重新利用、新房用地和建设标准、新房及其用地确权登记发证等，都缺乏明确的法律规定。各地制定的宅基地搬迁、退出等方面的政策也不统一，县区之间、同一县区新旧规定之间缺乏合理衔接。

苏北农房“高质量改善”需多措并举

解决苏北农房宅基地问题，必须深化宅基地制度改革，推动实现苏北农房高质量改善。

分情形建立宅基地有偿退出机制，促进苏北农房多途径改善。以促进农村宅基地的有偿自愿退出为目标，对位于城镇周边、农业转移人口多的地区，应积极探索宅基地退出的货币补偿方式或者宅基地置换城镇住房的方式；建立以新增建设用地使用费、宅基地有偿使用费、集体建设用地指标交易收益等为依托的资金体系，为推动宅基地有偿退出和整治提供保障；建立宅基地使用权流转市场，促使已向城镇转移的农户通过市场交易退出闲置宅基地，为农房改善提供空间资源。

积极推进宅基地有偿使用制度建设，增加农户住房条件改善资金来源。宅基地使用权范围应严格限定于“一户一宅”且面积符合控制标准的情形。除此之外使用宅基地的，应采取分类有偿使用方式。宅基地有偿使用费水平由村民大会或村民代表会议决定，并进一步建立宅基地有偿使用费分配制度，将有偿使用费用于农房改善建设项目的配套设施建设和宅基地的有偿收回等用途，为农房改善提供资金支持。

打通退出宅基地向集体经营性建设用地的转变通道，提高退出宅基地的利用效率。首先，要科学编制农房改善项目规划，在规划中落实将农户搬迁退出的宅基地转变为集体经营性建设用地加以盘活利用的空间布局；其次，自然资源部门要创新工作机制，及时办理宅基地用途转变手续，建立就地入市、异地调整入市的实施规则，为农房改善过程中通过集体经营性建设用地入市促进农村产业发展提供保障；第三，要落实《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，依法把有偿收回的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市。

有效落实宅基地“三权分置”，切实保障苏北住房改善农户的宅基地权利。住房改善农户搬迁后退出宅基地，并不意味着失去宅基地权利，其作为集体经济组织成员享有的宅基地权利需要得到保障。农户有权在不改变土地使用权的前提下，利用该土地和农房院落发展庭院经济，进行商业经营活动，取得收益，不受他人干涉。至于集中居住小区新房的处分权利问题，鉴于农房条件改善之目的以及此项工作尚处于起步和探索阶段，不建议急于开展新房交易活动，待日后积极探索住房改善农户不动产权利的实现形式，积累经验之后再加以解决。

完善农房改善项目建设相关法律法规，统一政策实施，为有序推进苏北农房改善保驾护航。一要落实新《土地管理法》关于宅基地管理制度改革的相关安排，促进传统“一户一宅”的住房保障形式向“户有所居”的转变；二要借当前《江苏省土地管理条例》修订的契机，为宅基地有偿退出建章立制，鼓励农业转移人口自愿有偿退出宅基地，形成宅基地退出的长效机制；三要充分依托中央深改委审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》，创新苏北农房改善过程中宅基地盘活与管理的政策工具，完善并统一农户宅基地搬迁、宅基地退出和补偿以及不动产权利登记等各项政策，实现至少县区一级政策的统一与衔接，有序推进苏北农房高质量改善。

龙开胜 陈利根（作者分别为南京农业大学金善宝农业现代化研究院教授；南京农业大学金善宝农业现代化研究院院长，南京农业大学党委书记）